为进一步规范探索实施包容审慎监管工作，促进严格规范公正文明执法，持续打造一流法治化营商环境，市司法局牵头起草了《关于推行包容审慎监管执法进一步优化营商环境“放管服”改革的指导意见（第二次征求意见稿）》。现向社会公开征求意见，欢迎有关单位和社会各界人士提出意见和建议。

一、公示时间

2023年1月3日至2023年2月3日

二、意见反馈方式

1.通过信函方式将意见寄至：襄阳市襄城区南街9号襄阳市司法局行政执法监督指导科（邮编：441000)。

2.通过电子邮件方式将意见发送至：3500253809@qq.com。

附件：1.关于推行包容审慎监管执法进一步优化营商环境“放管服”改革的指导意见（第二次征求意见稿）

2.关于推行包容审慎监管执法进一步优化营商环境“放管服”改革指导意见的起草说明

襄阳市司法局

2023年1月3日

附件1：

关于推行包容审慎监管执法

进一步优化营商环境“放管服”改革的指导意见

（第二次征求意见稿）

为深入推进严格规范公正文明执法，积极推行包容审慎监管执法，持续优化法治化营商环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《优化营商环境条例》等规定，结合我市实际，现就行政执法中积极推行包容审慎监管提出以下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实党的二十大精神，认真落实中央全面依法治国工作会议和省委全面依法治省工作会议要求，转变执法理念，创新执法方式，推行包容审慎监管，提升行政执法效能，强化法治核心竞争力，营造一流法治化营商环境，建设人民满意的法治政府，为襄阳都市圈建设提供有力的法治保障。

（二）工作目标。通过推行包容审慎监管执法，提升各级政府及其执法部门的行政执法效能；引导市场主体、行政相对人及时自我纠错，主动消除、减轻社会危害后果，树立诚信守法经营观念；支持新技术、新产业、新业态、新模式等重点经济领域发展，依法加强对小微、新创办企业的扶持，为市场主体成长和发展营造健康有序的法治环境。

（三）基本原则。

1.依法行政。坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，严格按照法律、法规、规章等规定和法定职责、权限范围开展行政执法活动。严格规范行政执法自由裁量权，防止违法执法、越权执法、执法方式简单粗暴，避免执法标准畸轻畸重。

2.执法为民。坚持将以人民为中心的发展思想贯彻到行政执法的全过程和各方面，强化主动服务意识，提升执法服务体验，为市场主体、行政相对人提供高效、便捷、优质服务，提高人民群众满意度。

3.审慎合理。遵循经济社会发展客观规律，考量行政相对人主观因素，结合执法目的、具体情形和目标成效，在法律规定范围内选择合理、必要、适当的执法方式，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

4.教管结合。坚持教育与惩处相结合，探索新技术手段推动监管创新，积极运用提醒教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式开展行政执法，做到宽严相济、法理相融、寓教其中，让惩处有力度、执法有温度。

5.严守底线。正确处理发展与安全的关系，守牢安全底线、法律底线和系统性风险底线，对触犯安全、质量底线，侵犯他人合法权益、违背公平竞争秩序等违法行为，严格依法执法，严禁不作为、乱作为、消极应付、敷衍塞责。

6.公示公开。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和法律法规另有规定外，行政执法的依据、内容、方式、程序及行政相对人权利等内容应当向行政相对人公开。

二、主要任务

（一）明确包容审慎监管适用范围。

1.《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》规定的从轻、减轻、不予行政处罚和不予实施行政强制措施的事项，推行包容审慎监管执法制度。对违法行为的处置，要综合分析违法具体原因及历史、现实因素，准确适用关于从轻、减轻、不予行政处罚的规定以及关于依法审慎实施行政强制的规定，确保采取的行政执法措施与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

2.按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等领域的市场主体实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定并实行相应的监管规则和标准，预留和保障其发展空间，同时确保质量和安全，不得简单予以禁止或者不予监管，依法保护行政相对人合法权益及创新热情。

3.对涉及金融安全、食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、应急管理、野生动物保护、劳动保障等关系群众切身利益的违法行为，要加大执法力度，依法严厉打击，提高违法成本。

4.对风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回，以及利用自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全突发事件实施的违法行为，不适用包容审慎监管。对非法经营的坚决依法予以取缔，对当事人拒不改正、逾期不改正或者改正后仍不符合要求的，应当依法予以处罚。

5.行政执法部门要完善与公安机关的协作机制，对违法行为涉嫌犯罪的，按照行政执法与刑事司法衔接的有关规定，依法及时移送公安机关处理。

（二）建立包容审慎监管事项清单。

各级行政执法机关应当依照法律规定，对现行法律、法规、规章依法设立的执法事项进行全面梳理，结合实际制定包容审慎监管事项清单，明确《不予行政处罚事项清单》《从轻行政处罚事项清单》《减轻行政处罚事项清单》和《不予实施行政强制措施事项清单》并向社会公布。加强与上级行政执法部门对接，上级行政执法部门已制定清单的，应当做好承接适用，确保执法尺度和标准统一。根据法律、法规、规章的立改废释和实际执行情况，及时调整完善清单内容。对于行政执法过程中依法可以从轻、减轻或者不予处罚的情形，各级行政执法机关应当依据违法行为事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素，按照合法、科学、公正、合理的原则，综合考虑法定裁量和酌定裁量情节，细化自由裁量范围、幅度、标准并纳入行政处罚裁量基准管理。

1. 健全包容审慎监管工作机制。

1.建立健全涉企行政执法案件经济影响评估机制。对给企业正常经营带来严重且不可逆的后果的，影响当地区域金融稳定的，可能会引起上市公司股价异常波动的，属于可能带来技术进步和产业升级、引发关联产业或新产业的产生和发展的企业，属于投资规模较大、建设时间较长且涉及公共利益的企业，属于国家、省、市经济政策重点扶持和鼓励的产业以及其他可能影响企业发展或涉及社会经济稳定等情形的，行政执法部门应当遵循包容审慎的执法理念，严格按照启动、调查、提出评估意见、审核、复核的程序，认真开展涉企经济影响评估工作。对评审确认存在法定不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予强制情节的，行政执法决定应当合法、适当，依法作出不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予强制的行政执法决定。涉企经济影响评估应当全程留痕并存入执法案卷档案。

2.推行涉企“综合查一次”清单管理。依据经营主体信用评级实行分级分类监管，科学确定、动态调整“双随机、一公开”抽查比例和频次。除关系人民群众生命财产安全、公共安全以及潜在风险大、社会风险高的重点领域外，将本行业本领域信用状况良好、涉及多部门检查的企业及新技术、新产业领域重点企业纳入“综合查一次”企业清单。制定年度联合检查计划，明确检查事项、依据、范围、方式、时间以及联合检查部门，由市“双随机、一公开”监管平台统筹实施。对已接受联合检查的企业，除有投诉举报、上级交办、移送案件线索或者重点领域专项整治等情形外，在本年度内原则上不再单独进行同类检查。联合检查事项涉及乡镇（街道）综合行政执法职能的，市、县相关部门应当联合乡镇（街道）实施。对联合检查中有关检验、检疫、检测、技术鉴定结果，所有联合检查部门应当直接采用，不得重复进行检验、检疫、检测、技术鉴定。

3.推行行政执法“观察期”制度。除法律、法规、规章明确禁止或者涉及危害公共安全和人民群众生命健康等情形外，对符合国家和省政策导向、有发展前景的新技术、新产业领域企业，给予合理的执法“观察期”，“观察期”内优先采取教育提醒、劝导示范、警示告诫、行政提示、行政指导、行政约谈等执法方式，谨慎使用行政处罚等执法措施，尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。

（四）完善包容审慎监管执法方式。

通过执法关口前置、监管重心前移，切实增强包容审慎监管的及时性和有效性。对监管执法过程中发现的违反法律、法规、规章的苗头性、倾向性问题，建立并实行对行政相对人事前辅导、风险提示、告诫劝诫、约谈建议等非强制性执法制度，强化事前预防、初始介入、及时干预，将行政违法行为发生的可能性降到最低。严格依照法定权限和程序实施监管，规范行政处罚、行政检查行为，防止随意检查、执法扰民扰企，严禁执法平时不作为、慢作为，面临督察问责时“一刀切”、运动式、逐利式执法。对于可以从轻、减轻、不予处罚的轻微违法行为，建立责令改正、批评教育、劝导示范、指导约谈等工作制度，鼓励、支持、指导违法行为人及时纠正、积极改正，强化对违法行为人的教育、监督、管理，避免类似违法行为再次发生，对违法行为依法作出责令整改决定的，应当及时复查整改情况，防止“一罚了之”。

（五）稳妥实施审慎监管执法措施。

1.全面落实行政执法三项制度。各级行政执法机关要按照“谁执法谁公示”的原则，主动公开、公布包容审慎监管事项、范围、标准、程序等执法信息，自觉接受各方监督。严格执行行政执法全过程记录要求，规范包容审慎监管执法证据收集固定，依法依规对案件进行全过程记录，相关记录纳入执法案卷并归档保存，确保所有行政执法行为有据可查。认真执行重大执法决定法制审核制度，综合考虑行政执法过程中相对人权益影响、执法程序的具体情节等因素，对拟作出包容审慎监管执法决定的案件调查终结报告进行全面审查，依法定程序研究决定后予以实施。

2.审慎执行行政执法决定。在行政处罚执行过程中，对当事人确有经济困难、需要延期或者分期缴纳罚款的，按照法律规定处理。在条件允许的前提下，鼓励与当事人达成执行和解协议，提升执行效率，化解执行矛盾。除依法需责令关闭的企业外，在条件允许的情况下，应当为企业预留必要的流动资金和往来账户。依法实施强制拆除的，要预留合理时间，允许当事人处理其合法财物；当事人不予处理的，应当采用公证、见证等方式对其合法财物清点造册、制作现场笔录，妥善保管、及时移交当事人。在行政检查和调查取证、执行行政处罚决定、采取行政强制措施、实施行政强制执行等过程中，严禁暴力执法、野蛮执法、违法执法，尊重和保护当事人合法权益。

3.深入开展执法案件自查自纠。要建立健全涉企行政执法案卷评查评估制度，适时开展案卷评查评估，自查自纠涉企执法中存在的问题。已作出的行政执法决定确有错误或者确需纠正的，应当告知当事人并充分听取其陈述、申辩意见，依法作出撤销、补正、变更、确认原行政行为违法等决定，做到实事求是、有错必纠。

三、工作要求

（一）加强组织领导。各地各部门要成立推行包容审慎监管执法工作协调小组，落实工作责任、加强工作研究、推动工作落实。要定期分析执法中遇到的新情况，科学研判违法行为的规律特点，及时研究解决执法中的新问题。要将推行包容审慎监管执法作为法治建设的重要内容，纳入考核和督察体系，层层压实责任，确保取得实效。

（二）落实主体责任。各级行政执法主体作为包容审慎监管工作的主体，要将此项工作纳入重要议事日程，明确责任，强化措施，完善内部监督检查机制，及时公示相关信息并接受社会监督。对实行包容审慎监管的案件严格把关，既防止滥施行政处罚、行政强制行为，也防止应罚而不罚，应强制而不强制，真正使这项措施落到实处，见到实效。

（三）鼓励探索创新。各地各部门要紧密联系实际，探索符合本地区、本领域适应联合执法、区域协作执法和新业态、新模式特点的包容审慎监管方式，在严守法律底线和安全底线的前提下，保障、支持、服务各类市场主体健康有序发展。积极引导和督促市场主体、行政相对人行为合法，达到“免罚不免责”效果，推动包容审慎监管执法规范化、常态化。

（四）强化工作保障。加快推进行政执法队伍建设，严格行政执法主体、行政执法人员资格、证件管理，加大行政执法法律法规培训力度，不断提升行政执法人员能力和水平，努力打造一支政治、业务素质全面过硬的行政执法队伍。加大科技支撑投入，合理配备升级执法装备，不断改善执法条件，提升行政执法的效率和公信力。建立健全行政执法人员职业风险保障制度，对阻碍行政执法人员依法履职的违法行为要依法严肃处理并追责问责。

（五）注重典型宣传。行政执法部门要加强上下联动和指导监督，及时推广可复制、可操作的好经验、好做法。落实“谁执法谁普法”责任制，建立健全以案释法、以案析理等工作机制。注重运用政府门户网站、政务新媒体等平台渠道，全方位、多角度宣传推行包容审慎监管执法的主要做法、典型案例和实施效果，及时回应社会关切，提升公民、法人及其他组织对包容审慎监管执法的认知认同，努力形成人人遵纪守法的浓厚氛围。

施行过程中，国家、省出台新规定的，从其规定。

附件：1.不予处罚事项清单

2.从轻处罚事项清单

3.减轻处罚事项清单

4.不予实施行政强制措施事项清单

附件1：

（单位名称）不予处罚事项清单

附件2：

（单位名称）从轻处罚事项清单

附件3：

（单位名称）减轻处罚事项清单

附件4：

（单位名称）不予实施行政强制措施事项清单

附件2：

关于推行包容审慎监管执法

进一步优化营商环境“放管服”改革指导意见

的起草说明

为推行包容审慎监管执法，提高严格规范公正文明执法水平，持续优化法治化营商环境，根据工作需要，结合实际，我局组织起草了《关于推行包容审慎监管执法进一步优化营商环境“放管服”改革的指导意见》，现将起草情况报告如下：

一、起草背景

《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发(2018)104号)、《省优化营商环境领导小组关于开展2022年全省优化营商环境先行区创建工作的通知》（鄂营商发〔2022〕3号）、《省优化营商环境领导小组关于开展优化营商环境先行区创建工作的通知》（鄂营商发〔2022〕4号）、《省司法厅优化营商环境先行区创建方案》等文件，都对优化营商环境改革工作进行全面部署，提出推行包容审慎监督的具体要求。《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《优化营商环境条例》等法律法规对不予处罚、从轻处罚、减轻处罚和不予实施行政强制措施等行政执法作出了具体规定。因此，推行包容审慎监管，是国务院、省政府立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，打造法治化营商环境的一项重要举措。为贯彻落实国务院和省政府、市政府深化优化营商环境和“放管服”改革工作部署，进一步转变政府职能，以及人民群众日益增长的良法善治的需求，建设人民满意的法治政府，急需出台推进包容审慎监督指导意见，把包容审慎监管工作全面纳入规范化、法治化轨道，严格规范行政执法行为，充分尊重和保障民事权利，坚持平等保障市场主体权益与促进守法合规经营并重，激发市场主体发展活力，推进襄阳法治化营商环境不断优化，为襄阳都市圈建设提供有力的法治保障。

二、起草过程

2022年8月,我局在学习借鉴省内外推行包容审慎监管执法工作经验的基础上，组织起草了《关于探索实施包容审慎监管的指导意见》。2022年9月下旬，就该指导意见向各县（市、区）司法局和市直相关执法部门征求意见，各地各部门均书面或电话回复无意见。9月至10月，在襄阳市司法局门户网站上，发布了《关于公开征求<关于探索实施包容审慎监管的指导意见(征求意见稿)>意见的公告》，面向社会广泛征集意见建议，为期30天，其间未收到任何形式的意见反馈。11月至12月，我局进一步就推行包容审慎监督执法工作进行了调查研究，对上述指导意见做了多次修订完善，形成了《关于推行包容审慎监管执法进一步优化营商环境“放管服”改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

三、主要内容

《指导意见》包括正文和附件。

（一）正文分为4个部分。

第一部分从指导思想、工作目标、基本原则等三个方面明确了推行包容审慎监管执法的总体要求。一是推行包容审慎监管执法，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实党的二十大精神，认真落实中央全面依法治国工作会议和省委全面依法治省工作会议要求，转变执法理念，创新执法方式，为襄阳都市圈建设提供有力的法治保障。二是推行包容审慎监管，要通过推行包容审慎监管执法，提升各级政府及其执法部门的行政执法效能；引导市场主体、行政相对人及时自我纠错，主动消除、减轻社会危害后果，树立诚信守法经营观念；支持新技术、新产业、新业态、新模式等重点经济领域发展，依法加强对小微、新创办企业的扶持，为市场主体成长和发展营造健康有序的法治环境。三是推行包容审慎监管执法，要坚持依法行政、执法为民、审慎合理、教管结合、严守底线、公示公开等6项基本原则。

第二部分从适用范围、事项清单、工作机制、工作方法和工作措施等方面明确了推行包容审慎监管执法的主要任务。一是对《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》规定的从轻、减轻、不予行政处罚和不予实施行政强制措施的事项，推行包容审慎监管执法制度；对新技术、新产业、新业态、新模式等领域的市场主体实行包容审慎监管；对涉及金融安全、食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、应急管理、野生动物保护、劳动保障等关系群众切身利益的违法行为，要加大执法力度，依法严厉打击；对风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回，以及利用自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全突发事件实施的违法行为，不适用包容审慎监管。二是各级行政执法机关应当依照法律规定，结合实际制定《不予行政处罚事项清单》《从轻行政处罚事项清单》《减轻行政处罚事项清单》和《不予实施行政强制措施事项清单》等四张包容审慎监管事项清单。三是建立健全涉企行政执法案件经济影响评估、涉企“综合查一次”、执法“观察期”等包容审慎监管执法机制。四是完善事前、事中、事后包容审慎监管执法方式，防止“一刀切”、运动式、逐利式执法，避免“一罚了之”。五是要全面落实行政执法三项制度，稳妥实施审慎监管执法措施。

第三部分从加强组织领导、落实主体责任、鼓励探索创新、强化工作保障、注重典型宣传等5个方面明确了具体工作要求，确保包容审慎监管执法落到实处，见到实效。

最后，明确了《指导意见》施行过程中，国家、省出台新规定的，从其规定。

1. 附件包含不予处罚事项清单、从轻处罚事项清单、减轻处罚事项清单、不予实施行政强制措施事项清单等四张清单的样表。有关不予处罚、从轻处罚、减轻处罚和不予实施行政强制措施的法律依据如下：

1.行政处罚法第三十二条规定当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。第三十三条规定违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

2.优化营商环境条例第五十九条规定，行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。

四、相关建议

《指导意见》经市政府常务会议审议通过后，以市政府名义印发。